贫困山区小城镇发展机制简析

80年代中期以来，党和政府在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。十多年来，在各级党委和政府的高度重视、社会各界的大力支持下，贫困山区人民发扬艰苦奋斗、勤劳致富的精神，大打脱贫攻坚战，取得了巨大的成就，山区贫困问题得到明显缓解。在此基础上，山区小城镇也以前所未有的速度发展起来。本文拟对贫困山区小城镇的现状特征、发展机制以及小城镇建设过程中所产生的特殊问题进行初步的分析。

据有关资料，我国小城镇的规模普遍较小，建制镇为6000人左右，其中非农业人口约占一半；集镇大约1700人，其中非农业人口不到1／4。即便是经济比较发达的苏南、浙北地区，小城镇的规模也不大，如浙北6地市建制镇的平均人口不足1万人，平均用地规模不足1平方公里。就贫困山区而言，由于社会经济基础比较薄弱，小城镇建设历时较短，有的刚刚起步，再加上山区自然环境的制约，小城镇的用地规模和人口规模均低于全国平均水平。

贫困山区小城镇的居民来源以本乡镇为主，外来人口很少，大多是“离土不离乡”的农民。据调查，小城镇驻地乡镇企业职工的74．27％来自本乡镇，20．5％来自县以内的其他乡镇，迁移距离较近，一般限于本乡镇的地域范围。在城镇定居的人口与流动人口（主要是摆动人口）数量相当，流动人口通勤距离在10千米以内，以自行车为主要通勤工具。

（一）农业产业化是推动贫困山区小城镇发展的主要动力。城镇化进程与经济发展密切相关。对小城镇发展直接产生推动作用的有两个方面，一是乡镇企业；二是农业劳动生产率大幅度提高，使更多的农民摆脱了土地的束缚，有可能投入到非农产业，为小城镇的发展提供了大量的劳动力资源。我国小城镇发展的实践已经证明，乡镇企业对繁荣城镇经济，加速乡村城镇化具有重要的意义。但是，由于贫困山区城镇化起点较低，现有的基础条件比较薄弱，乡镇企业的内涵及其对小城镇发展产生的影响有所不同。在现阶段，贫困山区的乡镇企业基本上是围绕农业办工业，发展农业产业化一体经营。因此，在目前以及今后一定的时期内，贫困山区的城镇化应当在农业产业化的推动下进行。

（二）地理环境对山区小城镇的发展规模有明显的制约作用。贫困山区的小城镇大多分布在山间平原和盆地，而且这些平原盆地的面积极为狭小，分布零散。这种特定的空间特征，使得城镇用地被限制在较小的范围内。为了尽量减少占用本来就极为稀缺的耕地资源，山区小城镇往往沿着过境公路发展，以“马路城市”为特色。

（三）地方政府决策与行政管理起到了积极的促进作用。在贫困山区，随着经济实力不断增强，劳动力、科技、信息、人才等市场逐渐发展，亟需联系城乡经济的中介载体，小城镇就具有这种功能。山区小城镇多为乡镇政府所在地，小城镇的集聚功能有助于加强管理，提高经济效益。我国一些地区利用小城镇建设启动和促进经济发展，确立了“工农结合，城乡一体，以城带乡，以乡促城，全面发展，共同繁荣”的城乡一体化工作思路，始终坚持把小城镇建设作为加速经济发展、促进社会进步的着力点。他们把小城镇建设作为带动农村经济全面发展的支点，要求各乡镇要依据本地实际，把小城镇建设成乡镇企业发展的依托，沟通农民与市场、生产与流通的载体，联系城市与乡村的桥梁和纽带。

第一，提高城镇用地效益，减少土地浪费。城镇集聚的主要优势之一是提高容积率，提高单位面积土地产出率。小城镇由于规模较小，普遍存在着用地效益偏低的问题，贫困山区尤甚。其主要原因是乡镇企业布局分散，侵占耕地的现象比较严重，还有住宅用地、机关单位庭院用地过多，也造成了土地浪费。根据国家规定的指标，小城镇人均用地为100—120平方米／人。一个3万人口的小城镇一般占用3平方千米的土地。目前在某些贫困山区，存在着不切实际、盲目求大的现象。鉴于此，贫困山区小城镇建设要加强科学规划，提高合理性，减少盲目性，最大限度地控制用地规模，减少土地资源的浪费。

第二，多方筹集建设资金。现阶段，我国山区小城镇的建设主要依靠自筹。对于基础较差的贫困山区来说，建设资金短缺的矛盾十分突出。刚刚摆脱了贫困的山区经济仅仅是维持在温饱水平，经济实力尚不足以进行较大规模的、全面的城镇建设，在实施过程中，表现出城市基础设施建设标准偏低，形式单调，环境问题突出，公共卫生较差等。因此，要根据国家的有关方针政策，多渠道筹集建设资金。可以建立多元化投入机制，实行以集体经济积累和农民个人投入为主，国家、地方、集体、个人共同投资的方式。

第三，妥善解决务工经商与承包土地之间的矛盾。贫困山区城镇化的突出特点之一是转化人口“离土不离乡”，大量的摆动人口和大量的兼业农民，长年奔波在城乡之间。进城务工经商的农民和土地紧密相连，他们的口粮出自承包的土地，他们的部分收入也依赖于土地，他们兼有双重职业和双重居住地。对他们来说，要在城乡之间保持长期的平衡几乎是不可能的，或者是非农产业得不到较大的发展，或者是承包的土地收益下降。在利益权衡过程中，收益相对较低的土地自然会被放弃或撂荒。随着城镇化进程的不断发展，这种状况会愈演愈烈，直接影响山区经济的持续发展。因此应采取措施，鼓励农民进行土地使用权的流转，使部分务工经商的农户把承包的土地转让给种植业大户经营，以便彻底摆脱土地的束缚，专心从事非农产业；同时也使另一部分农民专心从事农业生产，充分发挥土地的潜力，集约经营。